盡管并非新生事物，但自去年以來，PPP模式(政府與社會資本合作模式)卻受到了前所未有的重視。

    在2014年10月的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中，明確規定地方政府可通過三種方式融資：發行一般債券，發行專項債券和PPP。前兩種形式受到規模的限制，對政府巨大的資金需求而言只是杯水車薪，PPP則成為地方政府的首選。因此，優先開展PPP模式被視為化解地方債務風險及為新一輪城鎮化融資的重要手段，也是地方融資平臺轉型的重要方向。

    不久之后，財政部又印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，稱“地方各級政府要結合清理甄別工作，認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展PPP模式的項目，要大力推廣PPP模式。”

    根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中的定義，PPP模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

    當前，中國正在實施新型城鎮化發展戰略。立足國內實踐，借鑒國際成功經驗，推廣運用PPP模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。

    當前PPP模式主要解決政府資金不足及管理成本高企的問題。政府通過出讓特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益，同時也緩解地方政府債務壓力。目前，融資平臺公司剝離了政府融資功能，全國8000多家融資平臺公司面臨轉型壓力，其中有一部分平臺公司希望通過引入社會資本，將融資平臺公司改造成一個股份投資公司，參與PPP項目。可以預見，PPP模式的推廣將給債券市場帶來巨大變化。

    地方政府債務陽光化

    過去地方政府沒有發債權，基礎設施建設一般是通過投融資平臺公司獲得資金，通過企業獲得建設資金是一段時期以來政府融資的一個主要渠道，所以導致地方政府有多少實際債務成為社會關注的問題。盡管有審計署審計和近期的債務甄別，但兩組數據很難一致。如果數據不清楚，也給債務治理帶來不便。

    《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》根本解決了這一困擾多年的難題。將一般性債券納入一般預算，專項債券納入基金預算，政府債務徹底陽光化，PPP雖然也有政府付費和政府補貼，但政府所承擔的付費和補貼也會隨著財政中期預算的推行納入陽光化管理。地方債務將由原來的不明確、不確定轉向明確而具體，為政府控制債務風險提供了保障。

    《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》還明確規定通過PPP模式轉化為企業債務的地方性融資不納入政府債務;同時對于部分在建項目而言，亦需優先通過PPP模式進行推進。PPP模式已被視為化解地方債務風險的有力抓手。

    過去地方政府進行基礎設施建設一般是通過投融資平臺獲得資金進行。而有了PPP模式后，政府可以通過BOT的形式建設基礎設施。

    BOT就是指由社會資本建設基礎設施，并在特許經營的合約時間里對基礎設施進行管理，在此期間，基礎設施的所有權屬于政府，但社會資本不需向政府交納使用費，經營到期后基礎設施被無償移交給政府且必須保證交還時的基礎設施是完整的可以正常使用的，社會資本方通過向使用者收費的方式收回投資并獲得合理回報。這種合作方式在提高資金的使用效率、基礎設施的建設質量與運營服務水平的同時，大幅度減少了地方政府的新增債務。

    地方政府之前通過貸款或其他方式也已經開工建設了不少基礎設施項目，累積了大量債務。對這種債務，地方政府可通過TOT方式可以加以化解。TOT是指政府將已經建成的基礎設施轉讓給社會資本方，由社會資本方對基礎設施進行運營管理，運營期過后再轉讓給政府，社會資本方通過向使用者收費的方式獲得合理的回報。而政府將出售所獲得的資金還給借款方，從而降低政府債務規模。另一方面，政府將基礎設施轉讓出去的同時，也會大大減少財政供養人員，從而進一步降低財政負擔。

    PPP項目債可期

     PPP模式大力興起，可以預見，與其相關的債券產品也會受到理財、基金、資管產品的追捧。

     由于PPP項目需要巨大的資金，而其自有資金僅占項目的20%~30%，其余資金需要項目公司進行融資，銀行貸款時間較短，不能滿足項目的需求，發行 PPP項目債成為融資的一個重要方式。隨著PPP項目的不斷開展和推進，PPP項目債券也會逐步增加。同時，資產證券化也是PPP模式可選擇的工具之一。以項目現金流作為抵押發行債券，非常適合采用可用性償付模式的PPP項目，發行此類債券需通過提供擔保等手段為債券增信。

    其實如何開展PPP項目早已成為現階段部分陷入融資困境的地方平臺所關注的重點問題。但PPP項目的投資大、運營及回報周期偏長，成為阻礙PPP模式推廣的一大難題。

    若將特許經營權或收費權進行抵押證券化，或是化解社會資本進入PPP模式的流動性及期限障礙的可行方法。隨著“PPP”模式的推廣，一種新型的收益權有可能會產生，就是根據項目資產及收益，將其等額劃分，每份資產將根據項目收益情況給予在全運營期內等額償還的方式。這類似于銀行的按揭貸款，投資者購買到這種收益券后，項目公司會以等額還其本金和收益的方式給予投資者回報。

    基金會待發展

    中國新型城鎮化的發展戰略給中國PPP基金會的發展提供了廣闊的空間。加速PPP基金會的發展非常符合市場需求和實際的政策指導，PPP股權投資更適合現階段地方債緊縮常態下各地方的融資需求。以股權投資PPP，為當地城市建設帶來了新鮮血液，而這也將輻射到更多地區，起到示范性作用，從而撬動PPP投資新時期。

    從國際經驗看，設立PPP基金可以幫助有效拓展融資來源，并降低投資者參與PPP的交易成本。PPP基金既可以作為項目建設者和政府部門直接合作，也可以作為投資人與PPP項目公司進行股權及債權的相關合作。如在亞行支持下設立的印度基礎設施金融資本有限公司和印度尼西亞基礎設施金融公司已成為拓展PPP 融資模式的成功案例。此外，也有一些基金致力于填補PPP項目的投資缺口，如印度成立的“適應性補償基金”等。

    中國PPP基金會的發展才剛剛起步，還有許多空白需要填補。從國際經驗上看，PPP基金會應以政府主導引入民間資本參與并具有專業管理營運能力。可以想象未來以民生、規劃、產業、環保等城市發展要素為核心，以政府優惠政策為保障，以市場化運作為基礎，實現“最小風險、適中收益、最好品質”的PPP基金會全方位參與地方土地流轉安排、基礎設施建設和主題產業投資等核心產業發展的時代即將到來。